tekstus (tekstus) wrote,
tekstus
tekstus

Piotr Dunin-Borkowski. Tendencje ustrojowe w Polsce (1931) - ч.1

Часть-1 Часть-2 Часть-3 Часть-4
 
3_1_0_2_178_64873
 
Data dodania: 2016-12-01
 
Piotr Dunin-Borkowski
Tendencje ustrojowe w Polsce

Warszawa 1931

Po przewrocie majowym wielu ludzi marzyło o wprowadzenia w Polsce ustroju państwowego, zbliżonego do istniejącego w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej. Na ogół ci sami ludzie byli zwolennikami syndykalizmu chodziło im więc o wprowadzenie systemu łączącego zalety ustroju amerykańskiego z postulatami ustroju syndykalistycznego.

Dotychczas nie został ustrój polityczny w Polsce zmieniony de iure. Pojawiły się jednak pewne tendencje ustrojowe, które de facto zdobyły sobie wpływ. Te tendencji powstały częściowo siłą faktu: z powodu osłabienia ustroju z przed maja 1926 roku i z powodu konieczności zapełnienia stąd powstałej luki. Te tendencje wywodzą się poniekąd z samej sytuacji.

Inne znów tendencje, jak np. wyżej wspomniana syndykalistyczna-amerykańska nabrały więcej nadziei wpłynięcia na wygląd przyszłego ustroju, aniżeli mogły ją mieć w czasach przedmajowych. Wreszcie zaistniały pewne tendencje wypływające z woli zwycięzców.

Wszystkie te tendencje mogą mieć swe analogie w istniejących już gdzieś ustrojach. Różnią się one jednak mocno miedzy sobą. Jedne z nich czerpią swą siłę z konieczności dziejowej, która je poniekąd narzuciła życiu, a dopiero ich dalszy rozwój jest zależny od sił działających, inne natomiast są w zupełności uzależnione od działania woli ludzkiej. Życie może im pomóc w urzeczywistnieniu się, albo zadać im kłam.

Ponieważ konstytucja polska nie została po przewrocie majowym dotychczas zamieniana, teoretycznie mogłaby zaistnieć jeszcze tendencja dalszego rozwoju istniejącej konstytucji w kierunku jej właściwym. Zwolennicy dawnej konstytucji będąc jednak raczej w defensywie, ograniczają się do chęci zachowania dalszego dzisiejszego ustroju w sianie niezmienionym. Natomiast niezaprzeczalnie brak zmiany konstytucji posiada niesłychane znaczenie w tworzeniu się dzisiejszej rzeczywistości polskiej. Obiektywny opis obecnego stanu rzeczy w Polsce jest tylko o tyle możliwy, o ile porównujemy go ze stanem wytworzonym w innych krajach w biegu historii, gdyż beznamiętna ciekawość wobec faktów zaszłych gdzie indziej, może umniejszyć namiętność, jaką odczuwa się wobec zdarzeń, które wokoło nas się dzieją i których przedmiotem sami jesteśmy.

II.

Będę się starał najpierw zanalizować tendencje ustrojowe silą faktu u nas powstałe. Są one zawisie od dwu faktów: przewrotu majowego i trwania starej konstytucji. Nasza konstytucja zbliżona jest do francuskiej, ta ostatnia wywodzi się jak wszystkie konstytucje dziś obowiązujące, z konstytucji angielskiej.

Źródłem władzy demokracji parlamentarnej, poza demokracją amerykańską, jest zawsze de facto parlament wybrany przez ludność. Gdy jednak w Anglii istnieje czynnik stały i nieodpowiedzialny, reprezentujący władzę wykonawczą, którym to czynnikiem jest król. to we Francji i Polsce ten czynnik również nieodpowiedzialny nie jest stały, ponieważ jest wybrany na pewien czas, okres. Jest nim prezydent. W praktyce różnica między tymi dwoma systemami nie istnieje prawie. Gabinet mianowany przez prezydenta czy króla, tak w Anglii jak i we Francji jest odpowiedzialny przed izbą poselską. W gruncie rzeczy parlament w Anglii czy we Francji jest w rezultacie wszechwładny.

W przeciwieństwie do tego stanu rzeczy prezydent Stanów Zjednoczonych jest osobiście odpowiedzialny przed narodem, który go wybrał, wyborami pośrednimi. Te wybory jednak z biegiem czasu charakter pośredniości utraciły, dziś bowiem w Ameryce nikt nie pyta kim są elektorowie, którzy będą na prezydenta głosować, tylko o to na kogo będą głosowali.

Odpowiedzialność prezydenta w Stanach Zjednoczonych jest natury moralnej, ale krótkotrwałość jego rządów ograniczonych do czterech lat i zwyczaj ponownego wyboru na jeszcze jedną kadencję jako dowód uznania, każe mu się liczyć z życzeniami ludności. Poza tym, ponieważ nie jest on uznany za nieodpowiedzialnego przed narodem, może być przez publiczność atakowany dowolnie. Natomiast prezydent nie jest odpowiedzialny przed izbami. Co prawda izba poselska może go postawić w stan oskarżenia za wielkie zbrodnie, względnie nieudolność w rządzeniu, a wtedy senat go osądza pod przewodnictwem prezesa Najwyższego Sądu Federacyjnego, ale w praktyce tylko jeden prezydent został oskarżony, a i ten został uwolniony, mimo że prowadził najbezwzględniejszą i pozbawioną sensu walkę z kongresem. Rząd powołany przez prezydenta, tzw. administracja, jest odpowiedzialny tylko przed prezydentem, z izbami nie ma w ogólności oficjalnego kontaktu. Rząd ten nie tworzy gabinetu w pojęciu europejskim, gdyż każdy z szefów resortów zależy od prezydenta osobno. W Ameryce nie ma w ogólności stanowiska premiera.

W kwestiach nominacji urzędników federacyjnych jest prezydent ograniczony w teorii zatwierdzaniem tych nominacji przez senat. To ograniczenie drogą ususu przestało obowiązywać, gdyż albo senat jest w większości swej tej samej partii co prezydent i wtedy nie powstają trudności, albo należy do przeciwnej partii i wtedy z chęcią spoglądałby na kompromitację prezydenta, która by mogła powstać wskutek zbyt partyjnych nominacji, nie liczących się z rzeczowymi względami.

Prezydent Unii Amerykańskiej niema wraz ze swą administracją żadnych praw ustawodawczych, nie wnosi on ani projektów ustaw, ani nie preliminuje budżetu. Prezydent jest obowiązany zdawać od czasu do czasu sprawę ze stanu państwa przed kongresem, przy tym ma prawo zwrócić uwagę na zarządzenia, które by uważał za wskazane i użyteczne do wydania przez izby. W praktyce komisje wyłonione z obrębu senatu, są w pewnym kontakcie z rządem w sprawach administracyjnych. Prezesowie tych komisji spełniają funkcję, która by można porównać do tej, jaką spełniają w stosunkach europejskich w pewnej mierze ministrowie. Kontakt między senatem a prezydentem jest jednak nieoficjalny i nie obowiązuje żadną ze stron.

Jedynym środkiem działania prezydenta na prace ustawodawcze jest prawo veta, które może być przez niego użyte wobec każdej ustawy, ale tylko w stosunku do jej całości. Prawo veta prezydenta z biegiem czasu nawet (rozszerzyło się. Natomiast niemożność użycia veta tylko w stosunku do pewnej części jakiejś ustawy, jest ogromnym jego ograniczeniem, gdyż nieraz postanowienia nie do przyjęcia dla prezydenta, mogą się mieścić w ustawie, która i z jego stanowiska jest konieczna. Veto prezydenta może być usunięte tylko powtórnym przegłosowaniem ustawy, wobec której wyraził on swe veto, przez obie izby większością 2/3 głosów.

Prawa ustawodawcze izb poza ograniczeniem przez veto prezydenta, nie są zresztą najzupełniej ograniczone, ponieważ rząd prezydenta nie posiada żadnych praw legislatywnych i to nawet projektodawczych. Natomiast prawa kongresu, czyli izb prawodawczych, w stosunku do władzy wykonawczej, na czele której stoi prezydent są ograniczone do minimum. Kongres może nie dać kredytów prezydentowi na administrację, ale tym samym sobie szkodzi. Ustawy przez niego zawetowane mogłyby w ten sposób nie znaleźć odpowiedniego wykonania. Na osobistą dotację, prezydenta niema kongres w myśl konstytucji żadnego wpływu. Konstytucja postanawia bowiem, że w czasie kadencji prezydenta, jego pobory nie mogą być ani powiększone ani zmniejszone. Teoretycznie mógłby na przykład kongres odmówić prezydentowi pieniędzy na prowadzenie wojny, gdyby prezydent w myśl swych kompetencji wydał ją wbrew opinii kongresu W stosunku do interesów osób prywatnych, może mieć kongres jednak dość duże znaczenie, podnosząc na przykład pensją jakiegoś emeryta, dekretując reaktywację oficera w rezerwie itp.

Działalność tak kongresu jak prezydenta, która by była sprzeczna z konstytucją, może być przez interesowane strony zaskarżona przed sądem federacyjnym. Ustawa niezgodna z konstytucją jest w myśl pojęć amerykańskich, pod tym względem identycznych z angielskimi, jako niezgodna z obowiązującym prawem, ipso facto nieważna. Sądy na ogół jednak raczej osądzają tylko ustawy i działania bezprawne w założeniu, tzn. przeciwne konstytucyjnym uprawnieniom władz, które je wydały, natomiast uchylają się od osądzenia jeśli kongres lub prezydent działali w konsekwencji danych im przez konstytucje praw, nawet o ile ta dalsza działalność mogłaby była być wątpliwa pod względem zgodności z konstytucją.

Sądy federalne są niezawisłe dzięki temu, że sędziowie są mianowani dożywotnio i usuwał ni tylko w razie oskarżenia o zbrodnie, złe obyczaje, lub zupełną nieudolność. Ponieważ jednak konstytucja nie przewiduje ilu ma być członków najwyższego sądu, prezydent może posiadać po przez dodatkowe mianowanie sędziów pewien wpływ na sądownictwo, ale oczywiście tylko w najbardziej już wyjątkowych wypadkach.

III.

Wybór Marszałka Piłsudskiego na Prezydenta Rzeczypospolitej, a następnie P. Prezydenta Mościckiego, odbyły się w formie ściśle konstytucyjnej, jednak w rzeczywistości mocno odbiegały od poprzednich wyborów prezydentów w Polsce.

Posłowie, będący elektorami, ustępowali wobec woli ludu, która się objawiła w czasie wypadków majowych. W gruncie rzeczy przeważnie nie szli za własną wolą, tak więc de facto podobnie jak w Ameryce wybór prezydenta przestał być wyborem przez izbę. Izby przestały być jedynym źródłem władzy, ich atrybucje zostały ograniczone wolą ludu.

Jak wiadomo, w Stanach Zjednoczonych dzięki pewnym przepisowi wyborczym niekoniecznie większość arytmetyczna rozstrzyga o wyborze prezydenta. Ordynacja przy wyborze prezydenta amerykańskiego, podobnie jak ordynacja wyborcza angielska do izby gmin, choć w zupełnie inny sposób, umożliwia najczynniejszemu w danej chwili elementowi politycznemu, lecz niekoniecznie najliczniejszemu, zwyciężyć w wyborach. Niezawodnie podobny stan rzeczy wytworzył się w roku 1926 w Polsce, nie można bowiem mieć pewności czy Marszałek Piłsudski posiadał matematyczną większość zwolenników w kraju. Był on jednak najaktywniejszym czynnikiem niezawodnie. Tak też odczuli to jego elektorowie.

Marszałek Piłsudski nie przyjął jak wiadomo wyboru na prezydenta. Nie przyjął zapewne dlatego, by nie znaleźć się w fałszywej pozycji. Jego właściwi wyborcy, a zatem zrewolucjonizowane masy ludowe i wojskowe wybrały go w proteście przeciw konstytucji. Wybór jego został jednak dokonany formalnie drogą konstytucyjną, wskutek czego musiałby się Marszałek tej konstytucji trzymać, wbrew temu, czego od niego żądał naród. Istoty władzy, którą Marszałek posiadł, nie zrzucił on z siebie, ponieważ był za nią odpowiedzialny przed narodem. Z przyczyn tak prawnych jak i faktycznych odpowiedzialność Piłsudskiego wobec ciał ustawodawczych nie istnieje, chyba w zakresie jego kompetencji jako ministra spraw wojskowych.

Konflikt między Marszałkiem a ciałami prawodawczymi był dany w samym zalążku wypadków. Skoro konstytucja nie została zmieniona, sejm oczywiście stanął na stanowisku, że winien nadal używać tych uprawnień, które dzięki niej posiada. Za ograniczenie i umniejszenie tych uprawnień był odpowiedzialny Marszałek przed narodem hasłem zwycięskiej rewolucji. Przyznanie czasowych pełnomocnictw prezydentowi w dziedzinie ustawodawczej odłożyło wybuch ostrzejszego konfliktu sejmu z Marszałkiem do nowego sejmu.

W pierwszych czasach pomajowych publiczność z gorącą sympatią odnosiła się do objawów przeciwstawiania się sejmowi i okazywania mu pogardy. Podobnie publiczność amerykańska sympatyzuje z prezydentem, gdy ten używa prawa swego veta. Naród bowiem sądzi, że nie po to wybiera prezydenta przed sobą odpowiedzialnego, aby ten słuchał jeno woli izb prawodawczych. Amerykanie zawsze są nieufni wobec swych reprezentantów parlamentarnych i pragną znaczenie tych czynników ograniczyć.

Nieratyfikowanie w Polsce nowego stanu rzeczy i nie ujęcie go w formy ustrojowe, musiało doprowadzić po pewnym czasie do osłabienia uczuć przychylnych u publiczności dla wystąpień antyparlamentarnych, zwłaszcza, że nic pozytywnego nie mogło wyniknąć ze stanu rzeczy, który się wytworzył. Władza wykonawcza związana starem ustawodawstwem przedmajowym, została właściwie po wygaśnięciu pełnomocnictw unieruchomiona. Władza ustawodawcza natomiast, poza uchwalaniem budżetu, właściwie przestała wykonywać swoje funkcje. Poza samym faktem konfliktu między tymi władzami, w Polsce w ogólności nic się nie działo w okresie do końca 1930 r. w zakresie ustawodawczym, a częściowo i wykonawczym.

Ponieważ jednak w praktyce nie zawsze może nic się nie dziać, i funkcjonowanie władz nie może zupełnie zawisnąć w powietrzu, wyrobiła się u nas praktyka, że władza wykonawcza liczyła się mocno z partią rządową, powstałą po wyborach w 1928 roku, zaś władzę prawodawczą w razie konieczności wyręczała interpretacja sądowa, lub administracyjna. Interpretacja ta dotyczyła w praktyce tych 100.000 ustaw, wydanych przez sejmy do 1928 roku, które to ustawy w ten sposób dziwną ironią historii stały się jakby nienaruszalnym kodeksem. I tak rządziły nami ustawy z powodu których wybuchła rewolucja, co najwyżej częściowo interpretowane.

IV.

Ustrój amerykański polega na przeświadczeniu, że tylko jednostka może administrować. Współrządzenie przez wiele czynników powoduje anarchię. Naród amerykański zabezpieczył się jednak przed władzą wykonawczą centralną szerokimi prerogatywami władz wykonawczych stanowych, wybranych przez ludność tych stanów. Ten sposób zabezpieczenia był już jakby przez naturę dany, ponieważ stany wcześniej istniały aniżeli wspólna federacja. Po zatem władza wykonawcza była ograniczona brakiem jej wpływów na ciała prawodawcze. W pierwszych czasach niepodległości ludność Ameryki panicznie obawiała się zakusów jedynowładczych, nie posiadających zresztą wcale szans w tym kraju, posiadającym z powodu położenia geograficznego tylko bardzo ograniczoną ilość wojska.

Władzę prawodawczą oddał naród amerykański w ręce swoich izb prawodawczych z wyjątkiem tych uprawnień, które sam dla siebie zachował. Tym uprawnieniem była przede wszystkim możność zmiany konstytucji. W ten sposób konstytucja stała się jakby najwyższą naczelną władzą w państwie. Jeżeli jednak naród amerykański poza prawem zmiany konstytucji oddał izbom federacyjnym i stanowym władzę ustawodawczą, to uczynił to w tym przeświadczeniu, że ustawy przez izby uchwalone będą odpowiadały lepiej woli ludności, jako wypadkowe postulatów nurtujących wśród społeczeństwa. Zachodzi tu więc wypadek odwrotny aniżeli przy oddaniu władzy wykonawczej prezydentowi. Wielogłowa władza wykonawcza gorzej aniżeli jednostka odzwierciedlałaby wolę ludności. Choć w społeczeństwie mogą nurtować rozmaite zapatrywania jak ma się coś wykonać, to jednak wszyscy są zdania, że wykonanie musi być jednolite. Kompromisowe wykonanie nie odpowiada nigdy woli ludności. Natomiast władza prawodawcza musi stanowić prawa, które są kompromisowymi w obrębie pragnień ludności, tylko w ten sposób może ona zadowolić większość ludności, Właściwie zresztą tylko od strony prawodawczej, wykonywanej przez jednostkę, może zagrażać naprawdę jedynowładztwo, którego tak się obawiał naród amerykański w zalążku swego istnienia.

Sprawa ustosunkowania się wzajemnego władzy prawodawczej do wykonawczej jest w każdym kraju w obecnych warunkach najtrudniejszym zagadnieniem. Tak jedna bowiem z tych władz, jak i druga, pragnie posiąść całość władzy. Skoro władza parlamentu stała się de facto w pełni władzą prawodawczą, jak to miało miejsce w większości państw europejskich, wtedy nieuchronnie władza wykonawcza w końcu dostawała się pod rozkazy władzy prawodawczej. Jedynie w Ameryce bieg wypadków byt odmienny. Stało się to dzięki konstytucji, oddzielającej zupełnie kompetencje tych dwu władz. Wszystkie uprawnienia jakie kiedyś posiadał prezydent amerykański, a które nie były wyraźnie zastrzeżone konstytucją, z biegiem czasu strącił on na rzecz władzy prawodawczej; ponieważ ta zwykłą większością głosów mogła mu je odebrać, a jak każda władza tego typu dążyła do rozszerzenia swych granic. Natomiast nie stracił prezydent żadnych uprawnień zagwarantowanych konstytucją.

Władzy wykonawczej pozostało nader mało środków obronnych przed zakusami władzy prawodawczej, w obrębie demokracji europejskiej. Takim środkiem jest możność rozwiązywania ciał prawodawczych przez władzę wykonawczą, względnie ich odraczanie. Tych środków nie posiada prezydent amerykański, nie potrzebuje ich zresztą, ponieważ jest zabezpieczony rozdziałem kompetencji władz przez konstytucję i prawem veta. Władzę wykonawczą w Europie chroni niekiedy siła tradycji, która budzi sympatię ze strony ludu dla władzy wykonawczej. W Prusach przed wojną ta siła tradycji była nader silna. Niekiedy zdarza się znów, że władza prawodawcza, mimo swej wszechwładzy, nie jest w istocie w możności przeprowadzenia swej woli w stosunku do pewnych zakresów funkcji władzy wykonawczej, o ile ta załatwia sprawy nader skomplikowane i wymagające dłuższej pracy by się w nich zorientować, jak na przykład rządzenie koloniami przez rząd imperium angielskiego. Wreszcie na krótką metę władza wykonawcza na czele której stoi wybitna indywidualność loże się bronić z powodzeniem tym, że może zaskakiwać władzę prawodawczą swą działalnością. Jednostka może wykonać to znacznie lepiej, niż niedyskretne bo liczne ciało jakiem są parlamenty.

Natomiast władza prawodawcza reprezentowana przez izby, jest na ogół na dalszą metę znacznie wytrzymalsza w swym dążeniu do zdobycia jedynowładztwa. Po jednostce silnej może przyjść słaba, parlament, który na ogół może być przeciętniejszy zdolnościami trwa i nie męczy się. Dlatego parlament zawsze wygrywa, o ile mu naród nie odbierze względnie nie ograniczy już w założeniu jego praw, jak to ma miejsce w Stanach Zjednoczonych.

Przyznając ogromne zalety systemowi amerykańskiemu w utrzymania równorzędności władz, nie da się jednak zaprzeczyć, że system ten w rezultacie pozostawił kraj bez naczelnej władzy, jaką niegdyś miał król, a w Europie stał się parlament. Brak takiej władzy naczelnej może być w stosunkach amerykańskich znośny, gdyż Stany Zjednoczone są zabezpieczone na zewnątrz już choćby swym położeniem geograficznym, w Europie natomiast stałby się katastrofalny, gdyż uniemożliwia on szybką działalność i nie czyni nikogo właściwie odpowiedzialnym za bieg wypadków.

Poza tym sam rozdział władz tak w pełni dokonany, jak to ma miejsce w Ameryce, w konsekwencji powoduje taki stan rzeczy, że prezydent zostaje zupełnie pozbawiony wszelkiego wpływu moralnego na ludność, ponieważ jest tylko wykonawcą ustaw. Prezydent niema w najmniejszej mierze tej możności kierowania opinią i sejmem, jaką posiada n. p. premier w Europie, który może wnosić projekty ustaw i posiada swą trybunę w sejmie. Odwrotnie znów, kongres amerykański jest pozbawiony wszelkich wiadomości i doświadczeń z dziedziny rządzenia, ponieważ z rządzącymi władzami nie wchodzi właściwie w kontakt, nie mówiąc już o tym, że ustawowo żaden członek legislatury nie może być urzędnikiem. Natomiast w swoim zakresie prawodawczym jest kongres jedynie związany konstytucją, poza tym posiada taką swobodę jak żaden sejm w Europie, ponieważ nawet formalnie nie potrzebuje się liczyć z życzeniami czy postulatami władzy wykonawczej.

Nie ulega wątpliwości, że stan który się u nas wytworzył w okresie od 1926 do 1950 r. mocno przypominał stan wytworzony konstytucją amerykańską. Władza prawodawcza traciła coraz bardziej kontakt z rządzeniem, ponadto pod tym względem zupełnie odmiennie niż w Ameryce, była bezsilna pozytywnie w stanowieniu praw. Negatywnie jednak zachowała swą moc, bo nie mogło być ustawy prawomocnej bez jej uchwały.

Brak wpływu moralnego władzy wykonawczej na naród zaczął się także coraz silniej przejawiać. Naród nie rozumiał władzy wykonawczej, ponieważ ustał sposób używany komunikowania się z nim na trybunie ciał ustawodawczych. Podobnie jak w Stanach Zjednoczonych także i gabinet w właściwym znaczeniu przestał istnieć, a choć w tym okresie istniało stanowisko premiera, to jednak to stanowisko zupełnie się zdewaluowało, ponieważ ministrowie byli bezpośrednio zależni od naczelnej władzy wykonawczej. Ministerstwo nie było odpowiedzialne przed sejmem, ale też sejm, o ile pracował, nie liczył się z ministerstwem, co najwyżej rozgrywał z nim walkę. W stosunku do opinii ta walka była o tyle nierówna, że rząd nie posiadał tak głośnych sposobów 'kontaktowania z opinią, jak reprezentanci ówczesnego sejmu; pisma filorządowe z natury rzeczy są mało czytane, co by z pewnością miało też miejsce w Ameryce, gdyby prezydent miał swoje pisma. Publiczność bowiem zawsze bardziej interesuje się stanowieniem praw i projektów praw, aniżeli działalnością władzy wykonawczej Tą działalnością interesuje się przeważnie tylko wtedy, o ile stracił on na rzecz władzy prawodawczej, ponieważ ta zwykłą większością głosów mogła mu je odebrać, a jak każda władza tego typu dążyła do rozszerzenia swych granic. Natomiast nie stracił prezydent żadnych uprawnień zawarowanych konstytucją.

Władzy wykonawczej pozostało nader mało środków obronnych przed zakusami władzy prawodawczej, w obrębie demokracji europejskiej. Takim środkiem jest możność rozwiązywania ciał prawodawczych przez władzę wykonawczą, względnie ich odraczanie. Tych środków nie posiada prezydent amerykański, nie potrzebuje ich zresztą, ponieważ jest zabezpieczony rozdziałem kompetencji władz przez konstytucję i prawem veta. Władzę wykonawczą w Europie chroni niekiedy siła tradycji, która budzi sympatię ze strony luda dla władzy wykonawczej. W Prusach przed wojną ta siła tradycji była nader silna. Niekiedy zdarza się znów, że władza prawodawcza, mimo swej wszechwładzy, nie jest w istocie w możności przeprowadzenia swej woli w stosunku do pewnych zakresów funkcji władzy wykonawczej, o ile ta załatwia sprawy nader skomplikowane i wymagające dłuższej pracy by się w nich zorientować, jak na przykład rządzenie koloniami przez rząd imperium angielskiego. Wreszcie na krótką metę władza wykonawcza na czele której stoi wybitna indywidualność może się bronić z powodzeniem tym, że może zaskakiwać władzę prawodawczą swą działalnością. Jednostka może wykonać to znacznie lepiej, niż niedyskretne bo liczne ciało jakim są parlamenty.

Natomiast władza prawodawcza reprezentowana przez izby, jest na ogół na dalszą metę znacznie wytrzymalsza w swym dążeniu do zdobycia jedynowładztwa. Po jednostce silnej może przyjść słaba, parlament, który na ogół może być przeciętniejszy zdolnościami trwa i nie męczy się. Dlatego parlament zawsze wygrywa, o ile mu naród nie odbierze względnie nie ograniczy już w założeniu jego praw, jak to ma miejsce w Stanach Zjednoczonych.

Przyznając ogromne zalety systemowi amerykańskiemu w utrzymania równorzędności władz, nie da się jednak zaprzeczyć, że system ten w rezultacie pozostawił kraj bez naczelnej władzy, jaką niegdyś miał król, a w Europie stał się parlament. Brak takiej władzy naczelnej może być w stosunkach amerykańskich znośny, gdyż Stany Zjednoczone są zabezpieczone na zewnątrz już choćby swym położeniem geograficznym, w Europie natomiast stałby się katastrofalny, gdyż uniemożliwia on szybką działalność i nie czyni nikogo właściwie odpowiedzialnym za bieg wypadków.

Poza tym sam rozdział władz tak w pełni dokonany, jak to ma miejsce w Ameryce, w konsekwencji powoduje taki stan rzeczy, że prezydent zostaje zupełnie pozbawiony wszelkiego wpływu moralnego na ludność, ponieważ jest tylko wykonawcą ustaw. Prezydent niema w najmniejszej mierze tej możności kierowania opinią i sejmem, jaką posiada n. p. premier w Europie, który może wnosić projekty ustaw i posiada swą trybunę w sejmie. Odwrotnie znów, kongres amerykański jest pozbawiony wszelkich wiadomości i doświadczeń z dziedziny rządzenia, ponieważ z rządzącymi władzami nie wchodzi właściwie w kontakt, nie mówiąc już o tym, że ustawowo żaden członek legislatury nie może być urzędnikiem. Natomiast w swoim zakresie prawodawczym jest kongres jedynie związany konstytucją, poza tym posiada taką swobodę jak żaden sejm w Europie, ponieważ nawet formalnie nie potrzebuje się liczyć z życzeniami czy postulatami władzy wykonawczej.

Nie ulega wątpliwości, że stan który się u nas wytworzył w okresie od 1926 do 1950 r. mocno przypominał stan wytworzony konstytucją amerykańską. Władza prawodawcza traciła coraz bardziej kontakt z rządzeniem, ponadto pod tym względem zupełnie odmiennie niż w Ameryce, była bezsilna pozytywnie w stanowieniu praw. Negatywnie jednak zachowała swą moc, bo nie mogło być ustawy prawomocnej bez jej uchwały.

Brak wpływu moralnego władzy wykonawczej na naród zaczął się także coraz silniej przejawiać. Naród nie rozumiał władzy wykonawczej, ponieważ ustał sposób używany komunikowania się z nim na trybunie ciał ustawodawczych. Podobnie jak w Stanach Zjednoczonych także i gabinet w właściwym znaczeniu przestał istnieć, a choć w tym okresie istniało stanowisko premiera, to jednak to stanowisko zupełnie się zdewaluowało, ponieważ ministrowie byli bezpośrednio zależni od naczelnej władzy wykonawczej. Ministerstwo nie było odpowiedzialne przed sejmem, ale też sejm, o ile pracował, nie liczył się z ministerstwem, co najwyżej rozgrywał z nim walkę. W stosunku do opinii ta walka była o tyle nierówna, że rząd nie posiadał tak głośnych sposobów 'kontaktowania z opinią, jak reprezentanci ówczesnego sejmu; pisma filorządowe z natury rzeczy są mało czytane, co by z pewnością miało też miejsce w Ameryce, gdyby prezydent miał swoje pisma. Publiczność, bowiem zawsze bardziej interesuje się stanowieniem praw i projektów praw, aniżeli działalnością władzy wykonawczej Tą działalnością interesuje się przeważnie tylko wtedy, o ile ktoś ją atakuje, albo gdy ta władza dokonuje ogromnych dzieł n. p. podbojów. Obrona władzy wykonawczej odbywa się normalnie w parlamencie, o czym wszystkie pisma muszą pisać, choćby dla uwypuklenia działalności partii, której służą. Dla obrony rządu potrzebne jest forum. Przy braku forum publicznego wytworzył się jak wiemy zwyczaj pisania listów otwartych. Nie da się on porównać w swej efektywności z wrażeniem, jakie wywołało wystąpienie rządu przed sejmem. Ludność zawsze skłania się ku krytyce. Obrona musi posiadać poniekąd formy majestatyczne, by mogła być skuteczna.

Władza wykonawcza stała się obca i nie zrozumiała dla publiczności w epoce od 1928 do 1950 r. Władza prawodawcza nie miała u nas nigdy od czasu istnienia państwa popularności. Państwo nasze powstało po stu kilkudziesięcioletnim rozdarciu na trzy części. W czasie niewoli nie miało innych spójni prócz narodowych i kulturalnych. Po ustaniu niewoli nie było właściwie zrozumienia dla centralnej władzy czy prawodawczej czy wykonawczej. Poza tym nasza konstytucja nie powstała drogą naturalną rozwoju już istniejących pewnych form ustrojowych, jak to miało miejsce w Anglii a także i w Ameryce, gdzie ostatecznie przed uzyskaniem niepodległości istniał samorząd lokalny. To wszystko stwarzało już w założeniu pewną obojętność publiczności tak wobec sejmu jak i prezydenta i władzy wykonawczej w ogólności.

Istotną zaletą systemu parlamentarnego w Europie było to, że w obrębie tego ustroju istniała władza naczelna, którą był parlament. Wskutek tego publiczność wiedziała, kto właściwie odpowiada za państwo. Przy systemie amerykańskim, ustalić kto ponosi odpowiedzialność jest zwykle niemożliwością. Działalność zdecydowana i szybka ze strony władz państwowych jest także tam nie do pomyślenia. Skoro jednak w systemie europejskim rozigra się wielopartyjność — rozwój tejże jest popierany przez proporcjonalność wyborów, a nawet już przez wybory ściślejsze, aczkolwiek przyczyna jest głębsza i do niej później wrócimy — natychmiast zanika pryncypialna zaleta systemu europejskiego, mianowicie odpowiedzialność naczelnej władzy. Tworzą się wtedy bowiem gabinety już nile o jednolitej większości, za które ta większość musi brać odpowiedzialność, ale kompromisowe z rozmaitych partii złożone. Jeżeli jakaś jeszcze odpowiedzialność trwa w tym stanie, to ostatecznie najczęściej już tylko tej partii, która najliczniej w tym gabinecie jest reprezentowana. Ale i ona stara się uniknąć tej odpowiedzialności, tłumacząc się współpracą kompromisową z innymi partiami. Partie nielicznie w gabinecie reprezentowane, starają się zrzucić odpowiedzialność zupełnie ze siebie.

Bardzo często zdarza się, że partie czynią jeszcze krok dalszy i po cichu zwalczają ten gabinet, w którym biorą udział, licząc na większe szanse w następnym. Może powstać nawet stan rzeczy, że z rozmaitymi nadziejami, wszystkie partie po cichu zwalczają ten gabinet, w którym biorą udział. Wtedy zwykle następuje jednak odwrotny stan rzeczy do upragnionego przez partie. Partie sądzą, że przestały być odpowiedzialne przed krajem i z radością patrzą na niepowodzenia innych partii we wspólnym gabinecie, ale kraj czyni je wszystkie w czambuł odpowiedzialnymi i system zaczyna się chwiać. U nas załamał się tym szybciej, że nie powstał on na tle rodzimej tradycji i nie miał za sobą żadnych doświadczeń, wobec tego nie posiadał on nic na swą obronę.

Jeżeli sejm w ostatnich czasach przed wyborami z 1930 r. był nie tyle może lubiany, ile raczej tolerowany przez społeczeństwo, to zawdzięczał to temu, że publiczność była zdania, iż nie można za nic winić sejmu, ponieważ jest on pozbawiony -niemal zupełnie swej władzy prawodawczej. W gruncie rzeczy, w tej sytuacji, nie można było winić także i władzy wykonawczej, i czynić ją za cokolwiek odpowiedzialną, ponieważ musiała ona trzymać się ściśle ustaw już istniejących, a uniemożliwiających częściowo tę działalność do której ją naród w 1926 powołał. Nie dając przyjść sejmowi do działania, miała ta władza wytłumaczenie na to w opozycyjnym stanowisku sejmu. Tak więc odpowiedzialność nie dotykała właściwie nikogo, zupełnie jak w analogicznym wypadku w Ameryce, z tą różnicą, że tam niema nieprzyjaźni między władzami. W stanie przejściowym, między 1928 a 1930 r. musiało przyjść do radykalnego podziału władz, a to dlatego, że ani nie przeprowadzono zmiany konstytucji, ani też nie nastąpiła otwarta dyktatura. Poza dyktaturą lub wszechwładzą parlamentaryzmu niema innej formy władzy, chyba jeszcze system amerykański, który jest w gruncie rzeczy systemem kompromisowym. W okresie opisywanym nie było władzy naczelnej w państwie, a obie władze w nim istniejące były nader słabe w swoim właściwym zakresie działania.

Można by nazwać stan jaki się u nas był wytworzył dziełem przymusowego kompromisu, dokonanego siłą faktu. Konstytucja amerykańska jest dziełem świadomego kompromisu ludzi którzy ją uchwalali. Podobieństwo systemu z lat 1928 — 1930 w Polsce do systemu amerykańskiego bije w oczy. Niestety gdy dwu robi to samo, rezultat nie jest ten sam, zwłaszcza gdy motywy działania są inne. W Ameryce tym motywem była wola kompromisu, u nas była nim konieczność, która wynikła z walki nierozstrzygniętej.

V.

Pewien objaw bardzo charakterystyczny w życiu Stanów Zjednoczonych objawił się i u nas w okresie od 1928 do 1930 r. Byt nim rosnący wpływ sądownictwa. W Ameryce sąd jest jedynie miarodajny wydać orzeczenie, co prawda na żądanie tylko interesowanej strony, czy jakaś ustawa jest zgodna z konstytucją. W ten sposób dokonuje sąd częstokroć interpretacji konstytucji. U nas całe ustawodawstwo dotychczasowe była nienaruszalne i niezmienne od 1928 do 1930 r. i wraz z dawną (konstytucją nadał obowiązywało. Wskutek tego rola sądu i to nie tylko Najwyższego Sądu, ale i sądu administracyjnego, a nawet takiej instancji gdzie indziej mało znaczącej jak Izba Kontroli Państwa, wzrosła bardzo silnie. Okazuje się, że zbliżone przyczyny wywołują te same skutki. Opinia publiczna w chwilach zupełnego rozdziału władz prawodawczych od wykonawczych, spogląda w kierunku sądu, jako władzy, która poniekąd stać się może jakby namiastką władzy naczelnej nie istniejącej w danej chwili. Oczywiście, że władza sądowa może tylko zastępować władzę naczelną, bo może tylko osądzać a nie może i nie chciałaby rządzić.

Tak ogromne znaczenie sądownictwa może powstać wtedy tylko, gdy prawodawstwo konstytucyjne czy nawet pozakonstytucyjne, nie może być drogą ustawową łatwo zmienione. W Ameryce konstytucja może być poddana do zmiany tylko propozycją 2/3 izby, którą następnie musi uchwalić 3/4 parlamentów stanowych. Istnieje poza tym jeszcze inny sposób dokonania zmiany: inicjatywa wychodzi od 2/3 stanów z żądaniem zwołania przez kongres konwentu dla zmiany konstytucji. Ten drugi sposób w praktyce nie został jednak jeszcze użyty.

Kraje o trudno zmiennej konstytucji mają tę wyższość nad innym, że stabilizacja stosunków w nich jest większa i przypadkowa Job chwilowa większość w izbie prawodawczej nie może zmieniać wszystkiego co się jej podoba. Oczywiście większość liczna i stalsza może doprowadzić do każdej zmiany w [myśl życzeń ludności.

Konstytucja amerykańska uzupełniała się i zmieniała tylko wyjątkowo drogą ustawodawczą. Ta droga jest zbyt uciążliwa, by można nią często się posługiwać. Częściej natomiast następowały zmiany konstytucji drogą interpretacji dokonanej przez sąd, a wreszcie przez casus.

Kraje europejskie posiadają dziś pewną tendencję w kierunku przyjmowania niezmiennej konstytucji. U nas specjalnie wyraziło się to nader słabo w naszej konstytucji, mianowicie pewnymi ograniczeniami co do większości wymaganej przy uchwalaniu zmian. Natomiast nasza praktyka ostatnio, która nie tylko unieruchomiła konstytucję w trwaniu w tym stanie w jakim została uchwalona, ale i całe dotychczasowe ustawodawstwo sejmowe mogły nauczyć nas poważania dla niezmieniającej się łatwo konstytucji. Wszak to ustawodawstwo tak niedoskonałe jak ono było, nie budzące u nikogo uznania ani sympatii. wniosło jednak już pewne uspokojenie do kraju, skoro stało się poniekąd niezmienne. Oczywiście nastąpiło to tylko na pewien czas, ponieważ braki i niedoskonałości tego ustawodawstwa dały się po pewnym czasie zbyt silnie odczuwać.

Nasza przyszła konstytucja, ograniczając się do najważniejszych punktów ogólnych ustroju, by w tych punktach życie mogło się swobodnie zmieścić, winna by posiadać jednak niezaprzeczalnie charakter konstytucji jak najtrudniej zmiennej. W ten sposób może ona wnieść po ciężkim okresie zaburzeń ustrojowych możliwie dużo uspokojenia. Pod tym względem konstytucja amerykańska winna się stać dla nas przykładem.

Korzystając z doświadczeń w innych krajach, znajdujących się podobnie jak my w okresie kryzysu parlamentaryzmu, powinna ta nowa konstytucja nasza już w założeniu zmierzać do pewnej równowagi sił między władzą prawodawczą a wykonawczą. W Europie, w przeciwstawieniu do tego co się dzieje w Ameryce, zwycięzcy lubią narzucać bezwzględnie swą wolę zwyciężonym. Stąd niejednokrotnie stan rzeczy w Europie waha się pomiędzy dwiema ostatecznościami, z których raz jedna a raz druga przychodzi do głosu w formie nader radykalnej, stwarzając uczucia niepokoju, nawet gdy jedna z nich króluje. Poza stałością konstytucji charakter jej kompromisowy może najbardziej przyczynić się do powstania uczuć pokoju. W kraju odbywa się zawsze walka, ale po dokonaniu kompromisu w dziedzinie ustrojowej ta walka może przybrać formy i treść łagodniejsze i ogranicza się do niniejszych wahnięć!

Przy konstytucji trudno mogącej być zmienionej znaczenie sądownictwa musi silnie wzrosnąć. Nie widzimy jednak by publiczność nie sympatyzowała z tym stanem rzeczy. Skoro władza sądownicza posiada wielu taktu i bezstronności, może spełniać tę samą rolę co w Ameryce, bez budzenia obaw czy niechęci. Ludność wobec tej władzy jest najmniej podejrzliwa i mało o nią zawistna, ponieważ najtrudniej jej wyjść poza zasadnicze granice swej kompetencji. Władza sądownicza stać się władzą naczelną nie może. To uspakaja publiczność.

Продолжение.

Источник: www.polskietradycje.pl screen

Tags: Дунин-Борковский Петр (воевода), Польша, Украина
Subscribe
  • Post a new comment

    Error

    Anonymous comments are disabled in this journal

    default userpic

    Your reply will be screened

    Your IP address will be recorded 

  • 0 comments